A la reforma constitucional del 2024 debemos reconocerle el mérito de haber disipado las sombras que envolvían al extinto Procurador General Administrativo, quien deambulaba en la frontera entre la representación de la sociedad y la defensa de la Administración. Esa dualidad, casi espectral, condenaba a los particulares que acudían a la jurisdicción contencioso-administrativa a litigar contra un adversario bicéfalo.
El art. 166 instituyó al Abogado General como representante permanente de la Administración pública, mientras que el art. 167 adscribió su oficina al Poder Ejecutivo. Luego, el art. 30 de la Ley núm. 80-25 definió esta última como un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia, el cual, a su vez, integra la Administración central.
Si el accionado es de los órganos que conforman esta última, o sea, bajo la dirección del presidente de la República, su abogado y el Abogado General son dos mandatarios de una misma parte, por lo que su comparecencia conjunta no configura un litisconsorcio pasivo. De ahí que, en buena lógica jurídica, no deban dispensárseles oportunidades como si fuesen dos partes, pues el particular se vería obligado a responder dos bloques de conclusiones.
Más claramente, el accionado dispondría de dos turnos de defensa y réplica, generando un desequilibrio procesal. En efecto, si uno olvidara, a modo de ejemplo, plantear un medio de inadmisión al momento de concluir, el otro tendría ocasión de subsanar la omisión en su turno propio. Peor todavía, podrían formular petitorios descoordinados y obligar al accionante a responder separadamente a cada uno.
El art. 69.4 de nuestra carta sustantiva consagra la plena igualdad de armas, garantía fundamental que no exige que los instanciados cuenten con el mismo número de abogados, sino que ninguno goce de una posición procesal que le esté vedada a su oponente. Sin embargo, hasta la fecha en que redacto este artículo, ni una sola de las salas del Tribunal Superior Administrativo (TSA) ha impedido esa pluralidad de turnos que le permite a la Administración central resucitar peticiones en oportunidades ya agotadas.
Obsérvese que el art. 3 de la Ley núm. 80-25 exige que sus disposiciones respeten el bloque de constitucionalidad, y que su art. 29 permite a los entes y órganos accionados tener “representación subsidiaria por especialización de la materia, debiendo siempre” coordinarla con la oficina del Abogado General. Y es que la plena igualdad procesal que consagra el art. 69.4 constitucional hace imposible que se disponga de medios adicionales a los del adversario.
Pero hay más; la exigencia de coordinación que prevé la referida legislación, unida al principio en cita, impide que la representación subsidiaria se convierta en una defensa autónoma que conceda a una parte oportunidades adicionales en perjuicio de su contrario. Tal práctica no hace más que atribuirles posiciones procesales independientes cuando representan a la misma parte.
La situación analizada impone distinguir los regímenes de autonomía, porque los organismos funcionalmente autónomos y descentralizados, pese a tener personalidad jurídica, están adscritos a los órganos de la Administración central, de acuerdo con el art. 141 de la Constitución. Siendo así, el Abogado General puede representarlos, pero me apresuro a aclarar que esa coordinación que exige el art. 29 de la repetida Ley núm. 80-25 no multiplica las oportunidades de defensa.
Ahora bien, lo que definitivamente no puede es asumir calidades por los órganos constitucionales autónomos ni por los gobiernos locales, pues no están adscritos ni subordinados orgánicamente al Poder Ejecutivo. En cuanto a los primeros, están dotados de absoluta independencia, por lo que les compete planificar, sin injerencia de otras autoridades, sus estrategias y objetivos, incluida su defensa en sede jurisdiccional.
Igual ocurre con los gobiernos locales, en nombre de los cuales el Abogado General no puede arrogarse la potestad de litigar. Eduardo García de Enterría, hasta el instante de su partida hacia lo desconocido, nos recordó que la historia del Derecho administrativo no es otra cosa que la tenaz rebelión contra las inmunidades del poder.
Las más sutiles no irrumpen por la fuerza, sino que se cuelan sigilosamente por las grietas del procedimiento. Por ello, el TSA debe resistirse a esa tentación de multiplicar a quien es uno solo. La Administración central puede rodearse de cuantos abogados desee, pero jamás aspirar al privilegio de dos voces temporales para hacerse eco de lo mismo ni, mucho menos, para formular peticiones diferentes.